Centralismo ou regionalização?

Jorge Santos

Historicamente, a descentralização, a par da desconcentração, foram políticas defendidas desde o período do liberalismo como forma de alcançar a libertação dos cidadãos das garras tiranas do Estado autoritário e despótico próprio do absolutismo.

Antes disso, o próprio absolutismo se esforçou por reduzir ao máximo todo o tipo de exeções à firmeza do poder central, eliminando as velhas formas de democracia direta local, definindo com maior rigor as fronteiras entre Estados e fazendo a lei positiva substituir os costumes locais no Direito.

Até ao liberalismo, os monarcas limitavam-se a canalizar os recursos para dispendiosas guerras com outras nações por questões de sucessão ou competição por domínios coloniais, e a esbanjar o dinheiro em luxos e em grandes empreendimentos desnecessários ou, embora importantes, meramente concentrados na capital. Enquanto isso, o povo vivia miseravelmente e com fome, reclamando por uma mudança de atitude por parte do poder político. Mudança essa que, em muitos casos, só pôde ser obtida pela via revolucionária e após longos períodos de guerras civis, ditaduras, levantamentos populares e governos burgueses moderados que não trouxeram grandes melhorias para a vida concreta das pessoas.

O que significam estes conceitos de descentralização e desconcentração? O primeiro deles é a atribuição que o ente público estatal vai conferir, por lei, a outras pessoas coletivas públicas, como as regiões ou os municípios como forma de repartir poderes, permitindo que as populações se administrem a si próprias. É o que se chama autoadministração. Esse processo gera ganhos de celeridade e simplicidade nos procedimentos decisórios e na sua aplicação. Esses entes “menores” (administração indireta) vão gerir os seus próprios “negócios”, mas sempre subordinados à lei imposta pelo ente central (a administração direta). Existem vários tipos de descentralização (geográfica, territorial, funcional, etc.), mas geralmente quando falamos em “descentralização administrativa”, estamos a referirmo-nos a uma descentralização que pode ser simultaneamente geográfica, territorial e funcional, abrangendo um amplo leque de domínios e com vastas implicações.

O que muitas vezes acontece, e que penaliza o debate da regionalização, é a confusão comum que se faz entre a autoadministração e o chamado autogoverno (selfgovernment), que é uma situação diversa, em que determinada região tem orgãos de governo próprios, com funções políticas e legislativas, e não apenas administrativas (ex: as regiões autónomas).

A desconcentração, bem menos polémica, é um procedimento meramente interno e consiste na transferência de poderes de um orgão do Estado para dois ou mais orgãos, criando uma relação hierárquica de coordenação e sudordinação entre um e outros.

Os Estados democráticos relativamente recentes e que ocupam uma grande àrea territorial tendem a assumir uma forma de Estado federal, que garante um elevado grau de descentralização administrativa (ex: EUA, México, Austrália) mas também de autonomia política e legislativa. Por outro lado, países que experienciaram muitos séculos sem uma autoridade central que se dispusesse a governar de forma unitária múltiplos pequenos Estados ou cidades Estado independentes (ex: Itália, Alemanha, Grécia) aceitaram mais facilmente, após a unificação da nação, a criação de regiões administrativas como nível de decisão intermédio entre o nacional e o municipal. O mesmo aconteceu com outros que, na realidade, nunca foram verdadeiramente Estados Nação, mais por razões histórico-políticas de um sentimento de não pertença àquela identidade nacional do que em face da multiplicidade de línguas ou de costumes, que à partida não seriam obstáculo à unidade nacional (ex: Estado espanhol, Bélgica, Rússia). Mais problemático parece ser o caso de alguns países que, alimentados por uma pesada herança de disputa ideológica ou pela rivalidade de potências regionais vizinhas que lhes promoveram conflitos internos no passado, ainda hoje permanecem em crise identitária e onde por vezes os poderes administrativos, políticos e legislativos exercidos não são uma atribuição legal do ente central mas antes exercidos de facto (ex: Geórgia, Moldávia, Sérvia).

No entanto, não foram apenas os maiores Estados ou os historicamente menos unitários que abraçaram a descentralização. Países como a França (com 27 regiões), com menor grau de regionalismo do que, por exemplo, a Itália e o Estado Espanhol, e também pequenos Estados como a Dinamarca (com 5 regiões), a Suíça (com 26 cantões) ou a Grécia (com 13 regiões) colocaram em prática este 2º nível de decisão executiva, sem que isso fosse muito contestado ou se revelasse polémico. Os cidadãos desses países não parecem preocupados com o grau de partilha e de atribuição de competências pelas suas regiões ou cantões, e encaram-na até com um grande apreço, pelo facto de sentirem que a sua voz é mais ouvida pelas instituições democráticas antes da decisão e da sua aplicação.

Em Portugal, o debate de ideias a favor e contra a regionalização mantém-se praticamente desde a aprovação da nossa já quadragenária Constituição.

De um lado, temos aqueles que vêm a instituição de regiões administrativas como uma forma de aprofundar a democracia representativa, aproximando mais as pessoas dos centros de decisão, e ao mesmo tempo um passo em frente no caminho do desenvolvimento local, promovendo um desenvolvimento sustentável e combate às assimetrias entre litoral e interior e entre regiões e um melhor aproveitamento dos fundos comunitários em projetos de ampliação de infrastruturas básicas, recuperação de serviços públicos perdidos nas últimas décadas e criação de empregos para a economia local.

Do outro lado, temos os mais cépticos, que encaram com desconfiança a descentralização da Administração num país com a dimensão do nosso, e preveem dificuldades na sua implementação, bem como desvantagens como o despesismo, o clientelismo, o aumento da burocracia e complexidade da Administração ou a menor coesão e integridade territorial do país.

Porém, uma coisa é a discussão acerca do maior ou menor ganho na implementação de uma política, neste caso em matéria de organização administrativa. Outra é se estamos a cumprir a lei ou não. E neste caso, é bastante evidente que se a Constituição da República prevê a implementação de regiões administrativas e nenhuma existe (não se confunda as regiões administrativas com as regiões autónomas dos Açores e da Madeira1), há aqui algum tipo de inconstitucionalidade, designadamente por omissão.

O que diz concretamente a Constituição? Que as regiões administrativas são criadas por lei, que vai definir os seus poderes, competências, composição e funcionamento dos seus orgãos, admitindo, porém, que o legislador possa diferenciar o regime aplicável a cada uma delas2. Diz tambem que a aprovação dessa lei depende, impreterivelmente, do voto favorável da maioria da população, expresso em consulta direta (referendo) nacional e relativa a cada àrea regional.3

Estabelece mesmo os orgãos das regiões, designadamente as Assembleias Regionais, orgãos deliberativos (espécie de Assembleia Municipal das regiões) e as Juntas Regionais, orgãos executivos (espécie de Juntas de Freguesia regionais).4

Não se percebe, por isto, que o Tribunal Constitucional não assuma um papel mais interventivo no sentido de emitir, a cada legislatura, pelo menos um acordão a declarar a inconstitucionalidade por omissão em matéria de organização administrativa regional. Claro que essas decisões são meramente declarativas, não impondo qualquer conteúdo decisório ao legislador, mas isso não implica que os juízes constitucionais devam ficar de braços cruzados numa situação em que a Constituição está a ser flagrantemente violada, devendo sempre que possível pressionar o poder político a ganhar vontade de resolver a questão.

A forte tradição centralista do nosso país, as quatro décadas de ditadura e algum conservadorismo dos nossos políticos acabou por adiar ad eternum a concretização destas normas da Constituição:

Durante a ditadura do Estado Novo, foram instituídas, experimentalmente, 11 Províncias (Minho, Douro Litoral, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira Alta, Beira Baixa, Beira Litoral, Estremadura, Ribatejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo, e Algarve), sendo essas províncias formalmente autarquias locais, definidas como “associações de concelhos com afinidades geográficas, económicas e sociais, destinadas a exercer atribuições de fomento, de coordenação económica, de cultura e de assistência”. Cada Província tinham dois orgãos: O Conselho Provincial e a Junta Provincial. Mas os Conselhos Provinciais tinham competências meramente instrumentais, reunindo uma vez por ano, dando pareceres e aprovando relatórios, e as Juntas tinham igualmente atribuições bastante restritas, como realizar inquéritos estatísticos, estudar planos de melhoramentos que seriam executados pelo Estado, atribuir bolsas de estudo etc. Na prática, estes orgãos não tinham sequer meios materiais e humanos para as suas parcas competências, pois não havia genuinamente interesse do regime em regionalizar o país.

No início dos anos 70, o Eurostat estabeleceu um sistema hierárquico de divisão dos territórios dos países em regiões, as chamadas NUT I, II e III (“Nomenclatura das Unidades Territoriais”), que sofreram algumas alterações em 2013. Em Portugal, onde existem 308 municípios, agruparam-se 3 NUT I, 7 NUT II e 25 NUT III. Embora estas divisões sejam de certo modo relevantes, elas só existem com o propósito de recolher, compilar e divulgar dados estatísticos regionais.

Também os distritos não são as autarquias locais supra-municipais que tanto fazem falta ao país, mas meras circunscrições administrativas. Não têm um corpo administrativo nem orgãos eleitos, e a Constituição reserva-lhes um lugar no capítulo das disposições finais e transitórias, referindo que “enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido” e que os governadores civis vão “representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito”5, algo que eles deixaram de fazer desde 2011, porque o Governo de então extinguiu os Governos Civis, transferindo as suas competências para as autarquias, para GNR e para a PSP.

No que diz respeito aos distritos de Lisboa e do Porto, a lei nº 44/91, de 2 de Agosto criou as suas respetivas àreas metropolitanas. Estas são verdadeiras pessoas coletivas públicas, com orgãos e atribuições, embora não tenham capacidade tributária. Os seus principais orgãos são a assembleia metropolitana e a junta metropolitana, que infelizmente não são eleitos pelas populações (os titulares do primeiro orgão são eleitos pelas Assembleias Municipais e os do segundo são os presidentes de câmara de cada concelho6), e por isso as àreas metropolitanas não chegam a  ser autarquias locais mas antes associações públicas obrigatórias de municípios.

Após a revisão constitucional de 1997, passou a ser necessária a realização de um referendo para a criação concreta das regiões administrativas, alterando um processo onde à partida só interviria o Estado, na aprovação pela Assembleia da República da lei quadro e na divisão do território em regiões pela comissão eventual para a reforma do ordenamento administrativo, e os municipios, cujas Assembleias Municipais seriam ouvidas pela AR e aprovariam, através de uma dulpa maioria – maioria de assembleias e maioria da população por elas representada – a criação de cada região prevista na lei.

Pese embora a auscultação das populações faça sentido por reforçar a legitimidade democrática de todo esse processo, não se pensou no que se faria a seguir se o “não” vencesse no referendo, e é isso mesmo que acaba por acontecer. A forte oposição do PSD de Marcelo e do CDS de Portas à regionalização dificultou o debate para a definição do traçado das regiões, e a pressão exercida sobre os autarcas das suas cores para que estes boicotassem todo o processo de consulta do Governo ajudou a um resultado que consistiu numa derrota para as forças progressistas. O referendo à regionalização acabou por se realizar em 1998, durante o primeiro governo de António Guterres e deu uma clara vitória ao “não”, com 60,87% dos votos. A proposta do governo era a constituição de 8 regiões administrativas: Entre Douro e Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira Litoral, Beira Interior, Estremadura e Ribatejo, Lisboa e Setúbal, Alentejo, e Algarve.

Apesar deste recuo, existe já uma lei quadro das regiões administrativas (lei nº 59/91, de 13 de agosto), que define as competências dos orgãos regionais e as atribuições das regiões, que vão desde o ambiente e ordenamento do território, até à educação, cultura, desporto, juventude, turismo, abastecimento público e apoio às atividades produtivas. O que falta mesmo é estabelecer quais são concretamente essas regiões, e tal não pode acontecer antes da convocação de um novo referendo que dê a vitória ao “sim” à regionalização e o aval à criação das regiões que sejam propostas no referendo.

Desde meados de 2002, há duas propostas que têm sido mais discutidas/divulgadas em torno da composição das regiões. Uma é a das 7 regiões administrativas (Entre Douro e Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira Litoral, Beira Interior, Estremadura e Ribatejo, Alentejo, e Algarve). Esta apenas difere da proposta de 1998 ao juntar os distritos de Santarém com os de Lisboa e Setúbal na mesma região; outra é a das 5 regiões administrativas (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve). Muito diferente das anteriores, esta proposta cria verdadeiras mega-regiões a norte e centro do país (à semelhança do Alentejo), o que dificilmente contribuiria para o desenvolvimento quer das zonas litorais, quer das zonas do interior, cujas vissicitudes e problemas próprios em nada são semelhantes. Nenhuma destas propostas tem sido capaz de gerar consensos, sendo que as maiores divergências entre os defensores da regionalização parecem estar relacionadas sobretudo com a zona norte e também com o centro do país.

Por muito importante que seja o traçado das regiões, para evitar que uma má decisão leve a fracassos e a novos recuos, é preciso reconhecer que este debate não pode manter-se perpétuamente.

Lamentavelmente, a última vez que vamos ouvir um Governo falar em regiões administrativas é em 2009, quando o na altura primeiro-ministro José Sócrates promete a realização de um novo referendo à regionalização, que não chega a concretizar-se porque o seu segundo Governo acaba por cair. Ficou, assim, enterrada na areia a questão até hoje.

Apesar da aparente desistência do Partido Socialista, que já só quer a eleição dos presidentes das àreas metropolitanas, e dos inúmeros ataques desferidos pelo anterior governo de direita à democracia local, pela importância desta matéria para o desenvolvimento local e regional e para o combate ao despovoamento do interior e à massificação do litoral, pela defesa da transparência dos poderes políticos e pela sustentabilidade ecológica e coesão social, não devemos nunca deixar cair a bandeira da regionalização, continuando a insistir nela, discutindo-a até que se chegue a algum consenso acerca do número de regiões e dos limites territoriais das mesmas e se permita voltar a submeter a questão a referendo.

Esta questão não é meramente uma formalidade orgânica, terá impacto nas nossas vidas, e devemos por isso lutar até que seja concretizada. Regionalize-se de uma vez por todas!

 


Imagem: Portugalliae quae olim Lusitania, novissima et exactissima descriptio, auctore Vernando Alvaro Secco [material cartográfico]. Escala [1 : 1 300 000]. [Antuerpiae : Christophorum Plantinum, 1584]. 1 mapa : gravura color. ; Inv. 1420 Retirado de “Theatrum Orbis Terrarum”.

Referências:

1 Artigos 225º a 234º da Constituição da República Portuguesa.

2 Artigo 255º da Constituição da República Portuguesa.

3 Artigo 256º nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa.

Artigos 259º a 262º da Constituição da República Portuguesa.

Artigo 291º nºs 1 e 3 da Constituição da República Portuguesa.

6 Artigos 9º e 13º da lei nº 44/91, de 2 de Agosto.

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